本件の訴状 (辺野喜土地改良事業訴訟について)


 1994年、八重山西表島  防止対策のずさんな工事
現場、土地改良事業区を調査する県水産団体の調査員

 請求の趣旨

1、被告沖縄県知事は、団体営農地開発事業辺野喜土地改良地区に関して、公金を支出し、契約を締結もしくは履行し、債務その他の義務を負担し、または地方起債手続きをとってはならない。

2、被告大田昌秀は、沖縄県に対し、金1250万円及びこれに対する1995年4月1日から支払い済みまで年5分の割合による金員を支払え

3、訴訟費用は被告らの負担とする

との判決並びに仮執行の宣言を求める。



請求の原因

第一、当事者

一、原告らは、沖縄県の住民である。

二、被告沖縄県知事大田昌秀は、沖縄県の公金支出、財産の管理もしくは処分、契約の締結、もしくは履行し、債務その他の義務を負担し、または地方起債手続きなどの行為をなすにつき最終権限をなすものである。 
 被告大田昌秀は、沖縄県知事の地位にあって、団体営農地開発事業辺野喜地区の実施に伴う平成7年度予算の支出を命ずる権限を有していた。

第二、本件事業の概要及び沖縄県の公金支出

一、団体営農地開発事業辺野喜地区の概要

 団体営農地開発事業(以下「本件事業」という)対象地区辺野喜地区は、沖縄県国頭郡国頭村に所在し、勅令貸付国有林である沖縄県栄林内の林班61にある。
 右事業は、国頭村が事業主体となって行う土地改良事業(農地開発事業)(土地改良法96条の2以下)であって、その事業内容は左記のとおりである、

  造成面積 37.3ヘクタール
  植栽面積 32.3ヘクタール
  受益戸数 11戸
  基幹作物 サトウキビ・大根
  標  高  16.7〜233メートル
  植  生   針葉樹と広葉樹の混交林
  造成工法 改良山成畑工
  工  期  昭和60年度着工・平成9年度完了予定
  総事業費 9億0350万円
  沖縄県の事業費負担割合 12.5パーセント
  投資効果 1.03パーセント

二、沖縄県の公金支出
 
本件事業の平成7年度事業費は金1億円であり、沖縄県は、そのうち金1250万円を負担し、支出した。
 また、平成8年度事業費は1億2452万円であり、沖縄県はその12.5% を負担し、その支出を予定している。

第三、やんばる地域の自然環境の価値・特性と現状

一、やんばる地域の自然環境
 
1、沖縄県北部地域、なかんずく最北部の3村、国頭村、大宜味村、東村にまたがる山岳地域を通称やんばるという。
 やんばるはイタジイを主とする亜熱帯常緑広葉樹林に覆われている。このイタジイ群集は、気候的に湿潤亜熱帯といわれる沖縄の極相森林(クライマック・フォレスト)すなわち、一定の気候条件のもとで植物群集が遷移によって到達した終点であり、気候の変動がないかぎり半永久的に永続する森林である。
 
 やんばる山地の特異性は、小さい島のごく限られたこの山域に多くの個有種が分布、生息していることである。
文化財保護法による天然記念物、絶滅のおそれのある野生動植物の種の保存に関する法律(以下「種の保存法」という)・同法施行例17条所定の希少野生動植物種、環境庁編日本版レッドデータブック「日本の絶滅のおそれのある野生生物」(1991年)掲載の絶滅危惧種・危急種・希少種(以下、単に「絶滅危惧種」などという)がやんばるに多数見られる。このようにやんばるは種の多様性、希少性という点で国際的に有名であり、「東洋のガラパゴス」ともいわれる。

 地球上でやんばるだけに生息する動植物は、現在わかっているものだけで192種に及ぶとされるが、これらの生物を育んできたのが、イタジイを主とする亜熱帯常緑広葉樹林にほかならない。
イタジイの森は、そこに生息する生き物たちを台風や冬の北風、潮風から守り、夏の強い日差しを柔らげ、これら希少動植物の生息に最適な温暖湿潤で安定した環境を保つ役割をはたしてきたのである。ここで、やんばるの固有(亜)種の代表的な例を挙げると次のとおりである。

@ ヤンバルクイナ ―世界中でやんばるのみに生息し、1981年に発見、命名された。国指定天然記念物、種の保存法の希少野生動植物種に指定され、絶滅危惧種である。飛翔力のないこの鳥は木立の密度が高く、樹冠が鬱閉し林床にも植物が密に生息する沢や谷沿いに生息し、明るいところにはめったに出ないといわてれいる。

A ノグチゲラ ―やんばるの固有種、国指定天然記念物、種の保存法の希少野生動植物に指定され、絶滅危惧種である。世界中でやんばるの原生的自然林の中だけに生息する1属1種のキツツキ。
 営巣的木は樹齢50年以上のイタジイの大木や老木で、傾斜した部分(地表に対し60〜75度)を利用し、同じ巣は再度利用しない(毎年巣を変える)など多くの条件がある。
生息数はわずか90羽前後(1990年現在)と推定され、個体群を維持できるかどうか危惧されている。

B ヤンバルテナガコガネ ―やんばるの固有種、国指定天然記念物、種の保存法の希少野生動植物に指定され、絶滅危惧種である。1983年に発見された日本最大の甲虫類で、世界中でやんばるの自然林だけに生息し、学術上は「生きている化石」の一つとされている。
 幼虫は老木や古木のウロ(樹洞)の中の腐葉土を食べて成長する。やんばるの開発に伴い、ウロのある老木が急速に失われている現在、絶滅が最も心配されている種である。
 
C オキナワトゲネズミ ―やんばるのみに生息する固有亜種で、学術的に貴重な動物とされている。国指定天然記念物、危急種。

D リュウキュウヤマガメ ―やんばる、久米島、渡嘉敷島だけにすむ固有亜種。国指定天然記念物、危急種。

E ホントウアカヒゲ ―沖縄本島と慶良間諸島にすむ固有亜種。国指定天然記念物、種の保存法の希少野生動植物種、危急種。

2、やんばるには、沖縄本島の脊梁となる山系が、島のやや西側に南北にかけて連なり、その東西に段丘地形(古い地層からなる中央山地とそれをとり囲む沿岸台地、海岸段丘により特徴づけられる地形)が発達している。
最高でも標高500メートルを超えない山々(最高峰の与那覇岳で498メートル)には、無数の沢が流れ、大小の多くの河川となって海にそそいでいる。
 そして、流程距離が短く、多くが急斜面であることから渓流が複雑な地形を形作り、亜熱帯山地の渓流に特徴的な渓流植物群落が発達している。これらの植物は渓流ごとに隔離され、固有種の分布も多い。

3、やんばるの年間降雨量は、与那で2956ミリメートル、与那覇岳山頂付近では3000ミリメートルを超える。
 このように多雨地域であることから、大量の雨水をスポンジのように吸収し貯えるイタジイの自然林が、沖縄県民のみずがめ、生活用水の供給源としても極めて重要な機能を果たしてきた。

4、やんばるの土壌は、国頭マージと呼ばれる赤土で、粒子が細かく粘着力が弱いため保水力が貧弱で、分散しやすく、真水(河川)に溶けて運ばれ、海水に出会うと急速に沈殿する性質を有している。
 裸地化した国頭マージは、10分間に3ミリ以上の降雨があると侵食が起こるといわれている。
亜熱帯樹林の林床は薄い(約5センチメートル)ため、樹木の伐採や下生えの刈り取りによって容易に赤土を露呈させる。
 しかも沖縄の降雨はスコール型であり、雨滴も大きく極めて集中性が強いことから降雨強度が高い。そのため、裸地化した土壌は降雨により侵食され、赤土を流出させる。
  
二、本件事業による自然破壊と被害の実態

1、前述のとおり、やんばるは野生生物の宝庫であって、沖縄県のみならずわが国が世界に誇るべき自然遺産であるが、それらを育んできたのが極相森林たるやんばるの森(イタジイを優占種とする亜熱帯常緑広葉樹林)である。
 本件事業は、その造成面積37.3ヘクタールのうち21.7ヘクタールを右の亜熱帯常緑広葉樹林の伐根によって造成するものである。 
 本件事業計画によると、この伐根される亜熱帯常緑広葉樹林の植物の密度は左記のとおりである。

 イタジイ、コバンモチ   1ヘクタール当たり 1616本
 モクタチバナ        1ヘクタール当たり 3000本
 リュウキュウマツ     1ヘクタール当たり 416本
 シバニッケイシナノガキ 1ヘクタール当たり 92本
 ヤンバルマコミ      1ヘクタール当たり 25本

2、右の土地造成により、ここに生息した前記希少動植物が生息域を奪われ、絶滅への道をまた一歩進めさせられたことはいうまでもない。
 これに加えて、沖縄本島北部海域の赤土汚染が深刻化しているが、本件事業が右汚染の一原因となっている。すなわち、本件事業造成地域は、森の伐根により裸地と化しているが、これに加えて、造成前の平均勾配が36% と急傾斜地であり、造成後でも平均8%の勾配を有するため、本件事業造成地域からは大量の赤土が流出し、やんばるの沢、川を流れ、海を汚染している。
 これに対して、本件事業においては土砂溜枡、沈砂池の設置等の赤土流出防止対策が講じられてはいるが、その効果は殆どない。

3、赤土汚染によるもっとも大きな被害は、サンゴ礁生態系の破壊であり、現在、沖縄本島北部海域のサンゴ礁は絶滅の危機に瀕している。
 サンゴ礁に赤土が流入すると、サンゴに赤土の粒子が付着し、呼吸・食物摂取ができなくなる等の原因によりサンゴが死滅する。そしてサンゴ礁が減少すると、サンゴ礁の生態系のバランスが崩れ、サンゴを食するオニヒトデが大量に発生し、サンゴ礁の破壊につながっている。
 また、赤土が流入する海域では、魚類の漁場からの逃避及び索餌活動の減少、さらに呼吸生理障害による成長阻害等、大きな影響を及ぼし、漁業に莫大な損害を発生させている。
右に加えて、赤土の流出は、沖縄県の観光産業にも重大な影響を及ぼしている。すなわち、沖縄県を訪れる観光客は年間200万人を超え、沖縄経済において観光産業は重要な位置を占める。沖縄を訪れる観光客が期待するものは、エメラルド色の海に代表される良好な自然環境であるが、破壊されたサンゴ礁と大量発生したオニヒトデは、観光客の沖縄への期待を裏切るものでもあり、これが観光産業に与える損害も大きい。

第四、 本件事業の違法性

一、 土地改良事業法違反

1、 本件事業は、土地改良法に基づく土地改良事業として、国頭村が実施するものであるが、その実施には沖縄県知事の許可を要する(同法96条の2第1項)。
 右認可の申請を受けた沖縄県知事は、専門知識を有する技術者が調査をして提出する報告書に基づき詳細な審査を行ったうえ、「土地改良事業の施工に関する基本的な用件」とされている事業の必要性、技術的可能性、当該土地改良事業のすべての効用がすべての費用をつぐなうこと、計画対象地の受益者の費用負担の妥当性を欠くときは、その事業を認可してはならない(同法8条1乃至4項、同法施行令2条)。
 ところが、本件事業は、前記要件のいずれをも遵守しておらず、これを認可することは違法であるというしかない。

2、 必要性を欠くことによる違法性 同法施行令2条1号は、「土地改良事業の施行に関する基本的な要件」の第1として、「当該土地改良事業の施行にかかる地域の土じょう、水利その他の自然的、社会的及び経済的環境上、農業の生産性向上、農業総生産の増大、農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するための事業を必要とすること」と定め、当該事業の必要性を要求している。ところが、農業就業者の高齢化、後継者不足などの日本の一般的農業事情に加え、沖縄北部地域の農業状況、及びやんばる地域の自然環境のなどを前提とすると、本件事業地区において農地を造成する必要性はない。
その理由は次のとおりである。

 本件事業の計画書によると、本件事業は、国頭村の耕地面責が698ヘクタールしかないので、本件事業により農地を造成して、経営耕地面責の拡大により農業経営を安定化させることが本件事業の目的とされている。
 しかし、国頭村を含む沖縄北部地域には、耕作放棄地が多く存在する。右計画書では、834戸あったとされている国頭村の農家戸数(昭和55年農業センサス)が、1990年農林業センサスでは712戸数に減少していることは、耕作放棄地の増加を裏付けるものである。また右計画書では、本件事業により造成されたこ耕作地32.3ヘクタールのうち26.9ヘクタール(83.3%)にさとうきびを作付けする計画である。

 しかし、国頭村のさとうきび生産量は、1989年26.707トンから、1990年19.475トン、1991年19.528トン、1992年17.386トン、1993年15.813トンと一貫して減少傾向にある。
これ以外の国頭村の主要農産物であるパイナップルの生産額も1989年9780万円、1990年8545万円、1991年6981万円と減少傾向にある。
 このように農家戸数及び農業生産量の減少傾向にあるなかで、耕作地面積を拡大する必要性はないといわざるを得ない。仮に、農家一戸当たりの耕作面責を拡大する必要があっても、それは、耕作放棄地を活用すれば対応し得るものである。

3、 環境配慮義務違反による違法性

一、 本件事業計画の認可申請を受けた沖縄県知事は、専門的知識を有する技術者が調査をして提出する報告書に基づき詳細な審査を行わなければならないが(土地改良法8条2項)、その調査には「当該土地改良のすべての効用と費用とについてのを含むものでなければならない」(同条3項)とされている。
 そして、右報告書には、左の事項の記載が必要とされている(土地改良法施行規則15条)。

@ 当該土地改良事業の施行を必要と認める場合は、その理由及び必要の程度、不必要と認める場合は、その理由(同規則15条1号)

A 当該土地改良事業の施行を技術的に可能と認める場合には、その理由、及びこれらの場合において更に適当な方法または可能な方法があると認めるときは、その施行方法(同規則第2条)

B 当該土地改良事業のすべての効用と費用との比較及びこれらの算出根拠(同条4号)

C 当該土地改良事業が土地改良法施行令第2条4号の要件に適合しているかどうかについての意見(同規則同条5号)

また、当該土地改良事業計画が適合すべき土地改良事業に関する基本要件として(同法8条4項1号)

@ 当該土地改良事業の施行に係る地域の土じょう、水利その他の自然的、社会的及び経済的環境上、農業の生産性向上、農業総生産の増大、農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するためその事業を必要とすること(同法施行令2条1号)

A 当該土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと(同法施行令2条3号)と規定している。

 さらに、国頭村の本件事業の計画策定、及び、沖縄県知事の認可決定に際しては、国及び地方公共団他の農業政策について定める農業基本法の目標である「農業の発展と農業従事者の地位の向上」を図ること(同法1条)を目指しつつ、「地域の自然的経済的社会的諸条件を考慮」しなければならない(同法2及び3条)。
 これらの規定は、いわゆる公共事業における環境配慮の必要性を定めるものであり、事業の適否の決定に当たっては、環境利益を含む包括的な利益衡量(費用便益分析)と環境影響評価(アセスメント)が必要であるとしているものである。

二、 費用便益分析の欠如

 ところが、本件事業計画においては、本件事業により造成される耕作地における「作物生産効果44.063千円」から「維持管理費6.000千円」を控除して「増加見込純益額38.063千円」を算出し、これと、事業費の比較により、費用対効果の比が1以上であるとされており、被告知事は、これを適当であると認可したものである。
 しかし、右は土地改良法8条、同法施行令2条、同法施行規則15条の要求する費用便益分析にはほど遠いものであって、被告知事の認可は違法である。

 すなわち、本件事業計画は「作物生産効果44.063千円」としているが、根拠がない。とりわけ、前述の国頭村の農業状況を勘案すると、本件事業により造成された耕作地において営農する者が現れるかすら疑問である。また、土地改良法、同法施行規則が、本件事業の効用によって「すべての」費用が償われることを要求しているにもかかわらず、本件事業計画において検討されたのは造成費用だけの事業費だけである。

 本件事業の造成工事により失われたやんばるの森の生態系の回復費用、本件事業による造成地からの赤土流出防止のために本件事業完成後も要する費用、右赤土流出による漁業、環境産業が蒙る損害等は、まったく考慮されていない。
これらの費用・損害を加えれば、本件事業は「すべての効用がそのすべての費用をつぐなう」ものでないことは明白であり、同法施行令2条3号の要件に適合しない。
 これを適当であると認可した被告知事の行為は違法である。

 三、 環境影響事前評価(アセスメント)の欠如

@ 本件のごとき計画の施行にあったては、事前に環境アセスメントを実施して、当該事業が施行地域の自然、社会、経済、文化等に及ぼす影響を明らかにし、もって当該事業によるこれらの要件に悪影響を回避する等により合理的で地域住民の意向にそった決定をなしていくべきことは、いまや国民的合意であり、環境基本法第20条に基づく環境保全施策の基本原則である。

A 環境アセスメントは、第一に、当該事業によるさまざまな危険性に対する安全の保障を目的とし、計画の熟度に対応した安産率に対しそれぞれが配慮なされるべく、また、その科学的限界を見定めるとともに、広く知見、情報を収集することが必要である。 

 第二に、環境アセスメントは、住民意思に基づく民主的決定と被害関係住民の同意を中心とするべきである。環境アセスメントは単に公害や環境破壊防止の観点のみからなされるべき物ものではなく、当該地域の現在及び将来環境質を地域住民に意志に基づいて設定うえで、当該事業がその地域の土地の適正な利用計画に適合するものであるか否かを地域住民の総意に基づいて決定するためになされるべきものである。

 第三に、環境アセスメントの全過程及び内容は、詳細かつ平易な内容として公開され、当該事業に関する関係住民の意志決定ないし判断の資料として提供されなければならない。

B これを本件事業でみると、現在の自然的社会的文化的環境、事業実施に伴う直接的及び間接的影響、環境への影響のうち回避不可能なもの、代替案の比較検討等、幅広い事項について調査、予測、評価を実施し、これを本件事業計画の利害関関係者等に広く公表して、その判断資料として提供されなければならない。

C 前記の土地改良法8条4項・同法施行令2条は、環境アセスメント手続きの実施を法的に義務づけているものである。
 右規定の定める「土地改良事業の施行に関する基本的な要件」の検討とこれに基づく決定は、環境アセスメントを実施することなしには不可能であることはいうまでもない。
  しかるに、被告大田知事は、環境アセスメントを実施することなく、本件事業を認可したものである。

4、 以上、本件事業は、適正な費用便益分析・環境アセスメントを経ずに、事業の必要性がないにも拘わらず、土地改良法に違反して実施された。そしてその結果、造成された耕地を耕作するものもなく、大量の赤土を沖縄の海に流出させ、サンゴ礁を中心とした海の生態系を破壊し、沖縄の漁業・観光産業に多大な損害を及ぼしているものである。
 本件事業が、「国土資源の総合的な開発及び保全に資するとともに国民経済の発展に適合すること」という土地改良法の目的を逸脱していることは明白である。

二、自然環境の破壊  

1、文化財保護法の違反

@ やんばる山地に生息する動物22件、植物16件が文化財保護法による国の天然記念物に指定されている。
 同法80条1項によれば、天然記念物の保存に影響を及ぼす行為をしようとするときは、文化庁長官の許可を受けなければならないところ、本件事業が前記やんばるの天然記念物の違反し保存に影響を及ぼすことは明らかである。
 ところが、国頭村は、本件事業について文化庁の許可を受けていないのであるから、本件事業は同条に違反し、違法である。

Aやんばるの森に生息するヤンバルクイナ、ノグチゲラ、ホントウアカヒゲ等は、種の保存法の定める国内希少野生動植物種に指定されている。
 本件事業の遂行(森林の伐根)は国内希少野生動植物種の生きている固体に対する殺傷ないし損傷をともなうものであるところ、同法によれば、地方公共団体は、そのような殺傷または損傷するときには、あらかじめ環境庁長官に協議しなければならない(同法9・54条)が、国頭村及び沖縄県は右協議を経ていないから、本件事業は種の保存法54条2項に違反し、違法といわなければならない。

2、人格権、環境等の侵害

 本件事業の造成工事及び造成された耕作地からは大量の赤土が流出し、河川及び海水汚濁、サンゴ(礁)の死滅、破壊、さらに、それによる漁業・観光産業への打撃等が生じている。
今後、沖縄県は、赤土の流出防止、漁業・観光産業被害回復のために膨大な支出を余儀なくされ、これまで以上に県財政が圧迫されるであろう。
 これらの事実は、原告らないし沖縄県本島住民の有する人格権、財産権、環境権、自然享有権に対する現実の差し迫った危険、侵害行為であって、この点からも本件事業、及び、これを認可することは違法といわなければならない。

第五、被告らによる違法な財務会計行為と本件各請求について

 以上のとおり、本件事業及びこれに対する被告知事の認可は違法であるから、これに関してなされた被告らの行為もまた違法の瑕疵を帯びるものといわなければならない。

 以下、各請求について論ずる。

一、 被告沖縄県知事に対する公金支出差し止め請求

1、 本件事業、及び被告知事の本件事業認可が違法であるから、被告知事が本件事業に関して行う義務の負担行為もまた違法であり、さらに、本件事業を遂行させるために行う公金支出等も違法である。

2、 本件事業の総事業費は金7億円であり、その負担割合は、国75%、沖縄県12.5%、国頭村6.25%、地元6.25%とされている。したがって、沖縄県の負担総額は金8750万円である。
 平成7年度には、本件事業費として金1億円が支出され、沖縄県はその12.5%である金1250万円を負担し、支出した。

3、 被告知事は、今後も、本件事業に関し公金を支出し、または地方起債手続きをとることが相当の確実性を持って予想される。  そして、右公金支出等によって、沖縄県に回復困難な損害が発生する虞れがあることもあきらかである。

二、 大田被告に対する損害賠償請求

 大田被告は、沖縄県知事として、前記のとおり平成7年度の本件事業費負担金1250万円を支出させた。
被告大田は、本件事業及びこれに対する沖縄県知事の認可が違法であり、したがってまた、同事業に関してなした公金支出が違法であることを知り、または過失により知らずに右支出を命じ、その結果、沖縄県に対し同額の損害を与えたものであるから、沖縄県に対しこれを賠償する責任がある。
 そこで原告らは、沖縄県に代位して右損害賠償請求権を行使する。

第六、監査請求

 原告らは、1996年9月26日、被告らの違法な公金支出等について、沖縄県監査委員会に対し、地方自治法242条1項に基づく監査請求を行ったところ、同監査委員会は、同年10月29日付けで、原告らに対し、監査請求の適用要件を備えているにも拘わらず監査請求を違法に却下する旨の通知をした。

第七、結語

 よって、原告らは被告らに対し、地方自治法242条の2代項1号、4号前段に基づき、請求の趣旨起債のとおりの判決を求める。 


1996年11月25日、以上です